礦企尾礦污染面臨哪些環(huán)境法律風險

在近些年發(fā)生的礦業(yè)污染事件中，尾礦污染引發(fā)的環(huán)境事件尤其突出，諸如2008年的山西省襄汾縣“9·8”特別重大尾礦庫潰壩事故、2011年的云南曲靖鉻渣污染事件，又如2012年陜西省韓城市白礬鐵礦尾礦污染環(huán)境公益訴訟案。而以上案件因性質和后果均較為嚴重，涉案企業(yè)最終都為此付出了沉重的代價。除需承擔民事賠償責任及行政處罰責任外，云南曲靖鉻渣污染事件及山西省襄汾縣“9·8”尾礦庫潰壩事故的責任企業(yè)中還有相應負責人被追究了刑事責任。

上述案件中，陜西省韓城市白礬鐵礦尾礦污染環(huán)境公益訴訟案系國內最早關于尾礦污染的環(huán)境公益訴訟案之一，具有一定的典型性。北京市雨仁律師事務所律師霍志劍作為顧問團成員參與了該案件前期論證的整個過程。

“對于該案而言，僅從判決結果來看，被告企業(yè)不過是被判決承擔百萬元左右的費用支出而已，但實際上，在該案訴訟工作進行的同時，當地環(huán)保局及政府對污染企業(yè)也施以了責令停業(yè)、限期治理等行政強制手段。除承擔賠償責任外，企業(yè)的生產經營也因此受到了嚴重影響，損失是難以估計的?！被糁緞Ρ硎?。

尾礦環(huán)境污染問題不可小覷

尾礦是指金屬或非金屬礦山開采出的礦石經選礦廠選出有價值的精礦后排放的廢渣。

“尾礦污染的危害是顯而易見的，其危害主要表現(xiàn)在占用土地，覆蓋森林，破壞植被；堵塞水體，污染水質；粉塵飛揚，污染空氣；尾砂流失，污染土壤；金屬流失，資源浪費這些方面?！被糁緞Ψ治稣f。

由于受社會發(fā)展水平和經濟技術條件的影響，建壩處理尾礦較其他處理方法要易于實施，因而發(fā)展中國家對廢石、尾礦進行建壩處理較為廣泛，我國亦是如此。據初步統(tǒng)計，我國現(xiàn)有尾礦庫12655座，其中三等以上大中型尾礦庫為533座，占總數的4.2%；四、五等小型尾礦庫12122座，占總數的95.8%。截至2009年年底，我國尾礦累計堆存量為100億噸。尾礦已成為我國目前產出量最大、堆存量最多的固體廢棄物，并引起了嚴重的環(huán)境問題，存在巨大的安全隱患。

近幾年來，隨著綠色礦山建設的推進和生態(tài)文明建設的提出，許多地方開始重視對尾礦的綜合利用，昔日的包袱正逐步變成財富。有“中國鉬都”之稱的河南省欒川擁有尾礦庫277座，目前該縣地質礦產局利用資源環(huán)境產學研基地這個平臺，開始著手對尾礦進行前期調查，已達到綜合利用尾礦、保護資源環(huán)境、促進經濟轉型升級的目的。

但是，受資金及技術條件等因素限制，我國目前的尾礦綜合利用率僅為7 %，大量尾礦只能堆放在尾礦庫。由于一些礦山廢石尾礦壩防滲標準不高、技術落后、工程質量差，加上長期以來管理不善、技術力量不足，致使不少尾礦壩存在滲漏、廢渣揚散等不同程度的污染現(xiàn)象，個別企業(yè)的尾礦庫甚至還發(fā)生過重大環(huán)境污染事故。另一方面，我國還存在大量礦業(yè)企業(yè)違規(guī)建設尾礦庫或不建尾礦庫（堆場）而進行自然堆放尾礦廢渣的現(xiàn)象, 污染問題更為突出。而如此之多的不規(guī)范尾礦處置行為當然也不可避免地帶來了嚴重的環(huán)境污染問題。

“如果不能對尾礦進行很好的綜合利用、變廢為寶，不僅不利于生態(tài)保護，還將面臨諸多法律風險。尤其是最嚴的新《環(huán)境保護法》正式實施后，許多礦山企業(yè)如果不積極應對，很可能會在尾礦方面栽大跟頭?！被糁緞φf。

尾礦環(huán)境污染法律風險多多

事實上，我國關于尾礦環(huán)境管理的相關法律還是比較健全的。在原則性及專項法律制度方面，《礦產資源法》、《環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《防治尾礦污染環(huán)境管理規(guī)定》是我國關于尾礦管理和環(huán)境保護的基本法律法規(guī)，尾礦項目的建設及運行管理等都必須遵守有關環(huán)境保護的法律規(guī)定。

而《礦產資源規(guī)劃管理暫行辦法》則是為保護和合理開發(fā)利用礦產資源而設立的礦山生態(tài)環(huán)境保護專項制度。該辦法是對礦山開發(fā)建設中的生態(tài)環(huán)境保護、礦山“三廢”處理、礦山土地復墾與土地保護利用、礦體生態(tài)破壞治理等進行統(tǒng)籌規(guī)劃并保障實施的。同時，我國還建立了礦山環(huán)境影響評價制度?！董h(huán)境影響評價法》、《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》規(guī)定，尾礦建設項目應進行環(huán)境影響評價，環(huán)境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用，尾礦建設項目需經過環(huán)境保護竣工驗收后，方可投入使用。

在尾礦安全監(jiān)督管理方面，《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》明確了尾礦庫生產經營單位應當建立健全尾礦庫安全生產責任制，建立健全安全生產規(guī)章制度和安全技術操作規(guī)程，對尾礦庫實施有效的安全管理。該規(guī)定也是對尾礦庫建設、運行、回采、閉庫及其安全管理與監(jiān)督的專門性規(guī)章。

同時，我國還建立了水土保持及土地復墾制度和礦山環(huán)境恢復治理保證金制度?！端帘３址ā贰ⅰ锻恋貜蛪l例》、《黃金礦山砂金生產土地復墾規(guī)定》及《財政部、國土資源部、國家環(huán)?？偩株P于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》構成了關于尾礦庫水土保持、土地復墾及環(huán)境治理的制度體系?！兜V山地質環(huán)境保護規(guī)定》中寫明了礦業(yè)企業(yè)交納環(huán)境恢復治理保證金的制度。根據規(guī)定，礦山關閉前，采礦權人應當完成礦山地質環(huán)境治理恢復義務；辦理閉坑手續(xù)經驗收的，返還礦山地質環(huán)境治理恢復保證金；逾期不履行治理恢復義務或者治理恢復仍達不到要求的，國土資源行政主管部門使用繳存的礦山地質環(huán)境治理恢復保證金組織治理，治理資金不足部分由采礦權人承擔。

“不僅如此，我國還建立了工業(yè)固體廢物申報登記制度、危險固體廢物轉移報告單制度、尾礦庫建設及安全技術規(guī)范等?！被糁緞榻B稱，《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，產生工業(yè)固體廢物的單位必須按照規(guī)定向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門提供工業(yè)固體廢物種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料?！段ｋU廢物轉移聯(lián)單管理辦法》規(guī)定了危險固體廢物轉移報告單制度。根據規(guī)定，危險廢物產生單位在轉移危險廢物前，須按照國家有關規(guī)定報批危險廢物轉移計劃，經批準后，產生單位應當向移出地環(huán)境保護行政主管部門申請領取聯(lián)單。尾礦庫建設及安全技術規(guī)范則主要包括尾礦設施設計規(guī)范、《廠礦道路設計規(guī)范》及《尾礦庫安全技術規(guī)程》。

按照我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，礦山企業(yè)在尾礦管理過程中將很容易出現(xiàn)環(huán)境問題及法律風險。對礦業(yè)企業(yè)已建有尾礦庫、建設之初也取得環(huán)評等批復并已竣工驗收，但對尾礦庫區(qū)疏于管理、對老化及問題設施未予及時維修或未按環(huán)評文件要求、不規(guī)范堆放、超儲堆存、超期使用或是擅自啟用已閉庫的尾礦庫導致廢渣揚散、滲漏、潰壩而致使發(fā)生環(huán)境污染的，責任企業(yè)將因違反《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》及《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》中關于固體廢物處置的法律規(guī)定，面臨承擔包括被責令停止違法行為、限期改正、處以罰款的責任；逾期未完成治理任務的，將面臨被停業(yè)或者關閉的法律風險。此外，負有責任的主管人員和其他直接責任人員將面臨被行政處分和依法被追究刑事責任的法律風險。

而對礦業(yè)企業(yè)新建尾礦庫或在原庫區(qū)基礎上進行改建、擴建，但新建或改擴建項目未經環(huán)評審批及環(huán)保驗收，雖配套建設有相應設施，但同時可能存在重大安全隱患的，責任企業(yè)將因違反《環(huán)境影響評價法》及《固體廢物污染環(huán)境防治法》的法律規(guī)定，面臨被責令停止建設、限期補辦手續(xù)，而逾期不補辦手續(xù)的，還將面臨被處罰款的法律風險。同時，建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員將被依法給予行政處分。被責令限期治理、逾期未完成治理任務的企業(yè)，還將面臨被停業(yè)或者關閉的法律風險。此外，如發(fā)生重大污染事故，企業(yè)在承擔民事賠償責任的同時，負有責任的主管人員和其他直接責任人員將面臨被追究刑事責任的法律風險。

礦業(yè)企業(yè)疏于對尾礦廢渣的管理，未建設有尾礦貯存設施、場所，未進行安全分類存放，或者未采取無害化處置措施而直接在租用的土地堆放，或是擅自擇地偷排偷放，將因違反《環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》中關于固體廢物處置的法律規(guī)定，除面臨承擔包括被責令停止違法行為、限期改正、處以罰款的責任外，后果嚴重的情況下，負有責任的主管人員和其他直接責任人員還將面臨被行政處分和被追究刑事責任的法律風險。

尾礦庫等設施停止使用后，若未按時對尾礦庫進行封場，礦業(yè)企業(yè)將因違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，面臨被由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正及處以罰款的法律風險。而礦業(yè)企業(yè)在運輸過程中沿途丟棄、遺撒尾礦廢渣或委托沒有危險品運輸、處置資質的單位進行運輸或處置因此而引發(fā)事故的，責任企業(yè)將因違反《環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《危險廢物轉移聯(lián)單管理辦法》中關于固體廢物處置及運輸的法律規(guī)定，被處責令停止違法行為以及罰款的行政責任。除此之外，負有責任的主管人員和其他直接責任人員將面臨被行政處分和可能被追究刑事責任的法律風險。

礦業(yè)企業(yè)未按規(guī)定繳納土地復墾保證金、環(huán)境治理保證金，以及未按規(guī)定進行土地復墾和環(huán)境治理的，將承擔行政罰款責任，拒不繳納的，將面臨采礦權延續(xù)變更申請不被批準、由頒發(fā)采礦許可證的機關吊銷采礦許可證的法律風險。礦業(yè)企業(yè)應當編制礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案，未編制或者擴大開采規(guī)模、變更礦區(qū)范圍或者開采方式，未重新編制礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案并經原審批機關批準的，將面臨被處罰款及采礦許可證年檢不被審批通過的法律風險。

“礦業(yè)企業(yè)未按照國家規(guī)定申報登記工業(yè)固體廢物，或者在申報登記時弄虛作假的，責任企業(yè)因違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，將面臨被責令停止違法行為、限期改正、處以罰款的法律風險。礦業(yè)企業(yè)不按照國家規(guī)定填寫危險廢物轉移聯(lián)單或者未經批準擅自轉移危險廢物的，將面臨被責令停止違法行為、限期改正、處以罰款的法律風險?！被糁緞M一步分析說。

而號稱“史上最嚴”的新《環(huán)保法》于2015年1月1日正式實施后，作為新修訂亮點之一的“按日處罰，上不封頂”制度尤為引人注目。根據新《環(huán)保法》第五十九條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續(xù)處罰。前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關法律法規(guī)，按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據環(huán)境保護的實際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰違法行為的種類，這對尾礦管理又提出了更嚴的要求。

“此條規(guī)定的立法本意旨在加大對企業(yè)污染的懲罰成本，將倒逼污染企業(yè)重視環(huán)保投入及違法矯正?！被糁緞φf，新《環(huán)保法》實施后，由于有此“上不封頂式”的處罰規(guī)定，如企業(yè)方面對自身的污染問題仍不再加以規(guī)范和矯正，那么將會導致責任企業(yè)須支付高額甚至天價的罰金為自身長期拖延治理行為而埋單的嚴重后果，此規(guī)定應引起每個礦業(yè)企業(yè)的充分重視。

值得注意的是，隨著環(huán)境公益訴訟原告的主體要求被進一步明確，污染企業(yè)將面臨隨時可能會被潛在社會組織提起公益訴訟的法律風險。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，對依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記或專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法紀錄的社會組織可以向人民法院提起訴訟。這將意味著，如果企業(yè)存在嚴重的污染行為，將可能隨時面臨著被某環(huán)?；蚱渌鐣M織提起損害賠償的公益訴訟而陷入冗長且復雜的環(huán)境官司當中。鑒于公益訴訟的熱點效應，污染事件和涉事企業(yè)極大可能被媒體曝光而被公眾廣知。

“環(huán)境公益訴訟的系列規(guī)定是國家為有效治理環(huán)境污染問題而推出的強化社會監(jiān)督和公眾參與的新舉措，在此背景下，必將積極影響和推動社會組織，尤其是環(huán)保組織對公益訴訟的關注度和推進力度。作為較易出現(xiàn)環(huán)境問題的礦業(yè)企業(yè)，對此現(xiàn)象更應充分加以關注?！被糁緞Ρ硎尽?/p>

多管齊下嚴加防范

綜上所述，礦業(yè)企業(yè)如違反了尾礦環(huán)境管理的法律規(guī)定，通常情況下會被責令限期治理或改正，以及被處以高額度行政罰款，更甚者，將可能導致采礦權許可證因無法得以有效延續(xù)而被吊銷，污染后果特別嚴重的，負有責任的主管人員和直接責任人員將面臨被追究刑事責任的法律風險。

霍志劍認為，要防范和控制尾礦管理中的法律風險，礦業(yè)企業(yè)應杜絕為節(jié)省成本不建尾礦庫或處理設施、隨意將尾礦廢渣進行私堆亂放的違法行為；堅決杜絕未經環(huán)評審批即新建或改擴建尾礦庫，如項目已開始建設，應及時補辦環(huán)評審批手續(xù)；在建設過程中，尾礦項目應嚴格按照尾礦庫建設及安全技術規(guī)范及《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》的要求進行設計和投建。

礦山企業(yè)要進一步加強對已建尾礦庫的運營管理，及時檢查、修復問題庫壩及設施，嚴格按環(huán)評文件要求堆放尾礦廢渣，當尾礦庫等設施停止使用后，應按規(guī)定及時進行處置、封場；嚴格遵守固體廢物處置及運輸的法律規(guī)定，不隨意委托沒有專業(yè)資質的單位處置尾礦或運輸尾礦廢渣；按規(guī)定向當地環(huán)境保護行政主管部門進行排污申報登記；另外，需嚴格履行危險固體廢物轉移報告單制度。

礦山企業(yè)要按規(guī)定繳納土地復墾保證金、環(huán)境治理保證金，規(guī)范編制礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案；要以資源化、無害化為原則，加大開展尾礦的綜合利用研究力度，通過高效綜合利用等科技途徑實現(xiàn)對尾礦環(huán)境污染問題的有效治理。

此外，礦山企業(yè)還應當建立健全尾礦庫防汛及污染事故責任制，實施24小時監(jiān)測監(jiān)控和值班值守，并切實制定應急救援預案，配備必要的應急救援器材、設備，并放置在便于應急時使用的地方；發(fā)生尾礦事故時，及時啟動應急預案進行搶險救災，防止事故擴大，并立即報告當地縣級安全生產監(jiān)督管理部門和人民政府。